ICS 91.020 CCS P 50
GDSTD
团 体 标 准
T/GDSTD 026—2026
广东省土地储备规划编制技术指南
Guidelines for the land reserve planning in Guangdong Province
2026 - 04 - 15 发布 2026 - 04 - 15 实施
广东省土地学会 发 布
T/GDSTD 026—2026
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前 言
本文件按照GB/T 1.1—2020《标准化工作导则 第1部分：标准化文件的结构和起草规则》的规定起草。
请注意本文件的某些内容可能涉及专利。本文件的发布机构不承担识别专利的责任。
本文件由广东省土地调查规划院提出。
本文件由广东省土地学会归口。
本文件起草单位：广东省土地调查规划院、广州市城市规划勘测设计研究院有限公司、广东中地土地房地产评估与规划设计有限公司
本文件主要起草人：周玉、胡嘉佩、梁宇哲、霍子文、李萍、滕腾、林静、骆媛婷、张佶、姚江春、吴锦海、张诗睿、王昱菲、吴丽娟、李梓铭、古启贤、谢建春、简文娟、张明发、陈凯、向栋良、黄伟颖
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引 言
当前，我国城镇化进程已迈入存量优化、内涵提升的高质量发展新阶段，国土空间规划体系全面构建并向纵深落地，对土地资源全域统筹、集约高效配置与精细化管控提出了更为严格的要求。土地储备规划作为国土空间规划体系中的重要专项规划，既是衔接国民经济和社会发展规划、落地国土空间总体规划管控要求的关键载体，也是统筹土地储备全周期管理、引领土地要素精准保障城市高质量发展的核心纲领。
科学编制土地储备规划，能够统筹土地储备中长期发展目标，优化储备用地的规模、结构、布局与实施时序，为土地储备三年滚动计划和年度计划提供规划指引，既助力盘活存量土地资产、实现资产保值增值，又能精准保障重大产业、民生福祉、生态保护等重点项目用地需求，统筹实现土地的经济、社会与生态综合价值。同时，契合地方财政预算约束与债务风险防控的现实要求，土地储备规划作为统领土地储备全流程管理的顶层文件，亟需通过规范化、标准化编制，强化空间统筹与收支平衡管控，保障土地储备工作可持续、高质量推进。
编制本指南，旨在规范广东省土地储备规划编制流程、统一技术标准、明晰核心内容，指导各地精准对接国土空间规划要求，搭建空间规划与项目实施之间的沟通桥梁，强化土地储备的规划引领与要素保障能力，提升土地资源集约高效利用水平，推动土地储备工作规范化、科学化、长效化开展，助力构建规划统领、储供衔接、集约高效、安全有序的土地储备管理体系，支撑广东省自然资源高水平保护与高效率利用。
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广东省土地储备规划编制技术指南
1 范围
本文件提供了土地储备规划编制的工作目标、流程、方法、内容等建议。
本文件适用于广东省省域范围内市级、县(市、区)级土地储备规划的编制，产业园区、重点产业、特殊领域的土地储备规划编制可参照执行。
2 规范性引用文件
下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的条款。其中，注日期的引用文件，仅该日期对应的版本适用于本文件;不注日期的引用文件，其最新版本(包括所有的修改单)适用于本文件。
GB / T 19231 土地基本术语
GB / T 21010 土地利用现状分类
GB / T 18508 城镇土地估价规程
TD / T 1059 全民所有土地资源资产核算技术规程
3 术语和定义
GB / T 19231界定的以及下列术语和定义适用于本文件。
3.1
土地储备 land banking
县级(含)以上自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用、落实和维护所有者权益，依法取得土地、实施资产管护、组织前期开发、储存以备供应的行为。
3.2
储备土地 reserved land
尚未设立使用权或使用权已消灭、以国家所有权形态存在的国有建设用地。
3.3
土地储备规划 land reserve p lanning
在一定时期内，依据国民经济和社会发展规划、国土空间规划及其他相关规划等要求，结合土地利用需求预测及土地储备潜力分析，对储备土地规模、结构、布局进行统筹谋划，预测土地储备成本收益，调控储备土地收储及投放节奏所编制的规划方案。
3.4
土地储备三年滚动计划 three-year rolling p lan for land reserve
根据土地储备规划、国民经济和社会发展规划、国土空间规划等，合理确定未来三年土地储备规模，对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排所编制的收储计划。
3.5
年度土地储备计划 annual land reserve p lan
根据城市建设发展和土地市场调控的需要，结合当地社会发展规划、土地储备规划、土地储备三年滚动计划、年度国有建设用地供应计划等规划计划，针对当年土地储备工作制定的实施性计划。
3.6
土地储备单元 land reserve unit
将一个或多个储备项目按照区域、时序、资金平衡等条件进行适当组合、划分形成的储备管理单元。一个土地储备单元可以包含一个或多个储备项目，包含多个项目的储备单元遵循地域相近、成片开发、整体推进原则予以设立。
4 总则
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4.1 规划定位
土地储备规划隶属于国土空间规划的专项规划，通过落实国民经济和社会发展规划及国士空间总体规划，分析判断空间发展价值和土地储备潜力，将国土空间规划确定的控制指标和空间布局落实于土地要素，搭建空间规划与项目实施之间的沟通桥梁，实现对土地储备三年滚动计划和年度计划的规划引领。
4.2 规划目标
围绕国土空间规划发展蓝图及经济社会发展战略方向，提出规划期间需实现的规划目标，明确土地储备规模、结构、布局与时序安排，提出资产增值优化的方向，实现多维度、全周期的资产管理，提升资产配置效率及效益。
4.3 编制原则
4.3.1 安全优先原则
坚持底线思维，以国土空间安全、生态安全、地质安全为导向，优先避让生态保护红线、永久基本农田、地质灾害易发区等安全敏感区域，科学划定储备范围、优化用地结构。
4.3.2 节约集约原则
全面贯彻落实内涵式发展理念，注重增存并举，高效利用闲置、空闲和低效的国有存量建设用地，提升土地节约集约利用水平。
4.3.3 精准保障原则
优先保障重点发展地区、重大产业项目、重要基础设施和公共服务设施等领域的用地需求，提升储备土地对城市高质量发展的支撑保障能力。
4.3.4 供需平衡原则
综合考虑城市发展规划、年度土地供应规模以及市场需求，合理确定土地储备总量指标及供给结构，保持规划期内土地储备供需动态平衡，避免储备土地资产过度积压，保障土地市场平稳发展。
4.3.5 收支平衡原则
加强土地储备项目收支平衡分析，根据历年土地出让金收入、土地储备资金投入、地方政府财政预算等，推算土地储备规模结构，确保资金的动态平衡。
4.4 规划对象
土地储备规划原则上在地方行政管辖范围内进行编制，规划对象包括储备土地(含拟储备土地)、可收储土地两类，其中本次规划重点对象为可收储土地。
4.5 规划期限
土地储备规划期限一般为5年，远期可展望至10- 15年，与国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划相衔接。
4.6 主要任务
土地储备规划主要任务包括：
a) 分析储备土地资产目前形势与问题;
b) 摸查土地储备潜力;
c) 确定土地储备规划目标;
d) 明确土地储备规模、结构、布局、时序;
e) 划分土地储备单元及制定资金平衡方案;
f) 提出土地储备计划制定及调整的意见和建议;
g) 制定规划实施保障措施。
4.7 编制主体及程序
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土地储备规划由市、县(市、区)人民政府自然资源主管部门牵头组织编制。具体编制工作由同级土地储备机构负责。
编制程序包括工作准备、基础分析、规划编制、征求意见、审核报批。具体如下:
a) 工作准备;
b) 基础分析;
c) 规划编制;
d) 征求地方相关部门意见;
e) 形成土地储备规划(草案)，提交同级自然资源主管部门、财政部门审核;
f) 报同级人民政府批准实施。
因国土空间规划、国民经济和社会发展规划等相关规划调整、变更，或土地储备规划实施情况、土地储备专项债项目实施、土地储备计划调整反馈情形的，可在实施期间按年度进行规划调整，并按原程序报批。
5 工作准备
5.1 组织准备
各级自然资源主管部门编制行政辖区范围内土地储备规划工作方案，明确目标任务、规划内容、成果要求、时间安排、组织保障等，并组建技术队伍。
5.2 资料准备
土地储备规划编制需收集的资料如下：
a) 城市经济、人口、产业、重大项目建设等经济社会发展资料;
b) 国土空间规划、国民经济和社会发展规划等规划成果;
c) 土地储备三年滚动计划、年度土地储备计划、土地供应计划等成果;
d) 储备土地资产清查成果;
e) 土地市场动态监测与监管系统土地供应数据;
f) 政府最新公布的公示地价、城市地价动态监测、土地征收补偿标准等成果;
g) 土地地质灾害、土壤污染情况评估等生态环境状况资料;
h) 区县、镇街、集体经济组织或其他政府部门委托开展土地储备活动的需求及意愿等;
i) 其他相关数据资料。
5.3 确定底图底数
以规划基期年储备土地资产清查成果为基础，按照GB / T 21010 、TD / T 1059等有关规定，整合土地调查、国土变更调查、国土空间规划成果，形成包括储备土地资产实物量、分布及相应的权属情况、价值量的工作底图底数。
6 基础分析
6.1 现状分析与形势研判
6.1.1 上一轮规划实施评价
如有编制上一周期土地储备规划的，对其实施情况进行评价，评价内容宜考虑储备规模、结构、空间布局、效益等规划目标执行情况，以及上周期土地储备规划与储备计划的联动情况，总结上轮规划编制及实施的成效及不足，提出本轮规划的优化方向。
6.1.2 现状分析
a) 城市经济与社会发展概述。阐述当地社会经济发展水平、城镇化水平、人口状况、空间结构、产业发展现状等;
b) 土地市场现状分析。分析近 3-5 年储备土地供应及成交规模、结构、布局、价格等;分析土地房地产市场波动变化情况及供求情况;
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c) 储备土地现状分析。分析土地储备运作主体、组织结构、工作流程;梳理已储备土地、拟储备土地的实物量、价值量、权属情况及资产分布等情况，对土地信息进行逐一盘点(参见表A.1);
d) 土地储备的相关政策要求及管理规定分析。系统梳理国家、省市土地储备管理的相关政策，明确土地储备管理的上位要求。
6.1.3 形势研判
分析近3-5年新增收储规模、结构、分布及计划执行情况，把握土地储备发展趋势。结合城市经济与社会发展需求、国土空间规划要求、政府财政预算等情况，分析现状储备土地存在问题，包括土地储备规模结构、空间分布及与城市发展重点区域、重大项目落地契合度等。在此基础上，识别未来储备土地保护和使用面临的挑战，总结土地储备管理对土地储备规划的需求。
6.2 土地储备需求分析
以满足经济社会发展需求为前提，对规划期内各类用途的土地需求规模进行测算分析(参见表A.2)。以经济总量、人口规模、政策与规划要求、土地储备资金额度、重点项目需求、市场供应等为考量因素，运用灰色模型预测法、趋势分析法、分类预测法等多种方法，综合预测规划期储备土地资产需求规模及用途结构，结合在库储备土地规模结构情况，评估不同用途的新增土地储备需求。
6.3 土地储备潜力评估
利用国土变更调查、自然资源资产清查、国土空间规划等基础数据，对全域土地资源转化为可储备土地的潜力进行评估，明晰土地储备空间布局重点、储备潜力来源，为规划期内增补储备土地的选取提供科学依据。
6.3.1 构建潜力评价体系
综合考虑空间格局、收储成本、收储效益、收储意愿等维度构建土地储备潜力评价体系，每一维度细分评价因子及相应权重，可根据层次分析法、专家打分法等方法进行综合潜力级别判断，形成土地储备潜力分析评价指标表(参见表A.3)。
6.3.2 储备潜力分区分级
对全域土地的储备潜力进行打分，在评分结果的基础上，综合考虑连片土地综合开发片区、重点平台范围等因素，对全域土地储备潜力进行分区分级，划分为优先储备区、一般储备区、不宜储备区、战略储备区等。对各类储备潜力分区的规模进行统计汇总，明晰可储备土地空间来源格局(参见表A.4)。
6.4 资金测算
综合考虑储备收入及储备成本，并对收益进行评估测算。其中，土地储备收入包括但不限于土地出让、划拨、租赁、临时利用收入等，土地出让收入宜按照GB / T 18508有关规定进行合理评估;土地储备成本宜分为土地取得成本、前期开发费用、管护费用、财务费用、其他费用五类(参见表A.5)。
7 规划编制
7.1 规划目标
从土地储备规划的规模结构目标、规划效益目标等方面科学提出规划目标指标体系，并明确规划目标属性为约束性或指导性、定性或定量、指标控制方式等(参见表A.6) 。各地可根据实际需要调整规划目标指标。
7.2 土地储备规模结构
以土地储备需求分析及土地储备潜力评估结果为基础，结合各县(市、区)、镇(街道)土地收储意愿及用地需求、资金平衡要求、储备土地库存情况、土地收储能力与效率、房地产市场需求及变化等，按照节约集约、供需平衡、收支平衡等原则，综合确定规划期新增收储总量、用途结构，合理安排存量与增量储备土地比例。
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7.3 土地储备空间布局
基于规划衔接、增存统筹、存量盘活、重点保障、需求匹配的原则，结合国土空间规划、国民经济和社会发展规划、地区产业发展规划、“三旧 ”改造专项规划、重点项目配套建设目标或要求等因素，综合平衡市场需求及储备土地现状分布情况，合理界定各县(市、区)、镇(街道)土地储备规模及布局。
7.4 土地储备单元划分及规划引导
根据城市发展目标、土地储备潜力评估、土地储备需求及空间布局要求等，结合优先储备区、一般储备区、战略储备区划定土地储备单元，明确单元规模、单元等级、主导功能以及预期成本收益，作为后续统筹储备开发时序、资金平衡需求的基本范围(参见表A.7)。
7.4.1 土地储备单元划分
统筹考虑成本收益平衡性、地理单元管理便利性、生态文化资源综合开发等因素划定储备单元，可重点在连片土地综合开发片区、已有工作基础的产业片区内选取储备单元。单元内部宜优先实行连片征收、增存统筹、远近结合的储备方式，实现资产丰歉搭配和资金平衡。
7.4.2 土地储备单元分类分级
以土地储备潜力分区分级为底图，对储备土地单元进一步划分为战略储备单元、重点储备单元、一般储备单元。可依据单元储备用地主导功能，划分为社会民生类、产业发展类、居住提升类、生态优化类、综合改善类。各地可结合自身实际，对土地储备单元进行类型、级别的调整，明确分级分类原则。
7.4.3 土地储备单元实施时序
根据城市发展目标、资产使用需求、资产增值判断、资金保障和国土空间规划实施需求等，对各类、各级别的储备单元进行合理的近远期安排。
7.5 土地储备计划建议
根据储备单元时序安排，综合考虑储备规模、供应周期、社会经济效益、市场需求等，对土地储备三年滚动计划、年度储备计划的编制进行指引。
7.6 规划实施保障机制
7.6.1 与国土空间规划衔接
应加强土地储备规划与国土空间总体规划的协同与衔接，强化储备土地规划与详细规划的纵向传导机制，保障土地储备的空间安排符合城市总体发展格局与功能导向。
7.6.2 信息化监管
宜充分运用土地储备管理现行信息化监管手段，对土地储备规划所涉及的储备项目、地块、存量贷款、专项债券、资产负债表等进行审核，实现土地储备全生命周期过程、实施情况、资金使用情况的信息化监管。
7.6.3 规划实施评估
围绕土地储备规划目标及实施效益等开展规划实施评估，结合实际确定规划实施评估周期，评估结果可作为土地储备规划调整、土地储备计划优化调整、土地储备专项债券发行额度的参考依据。
8 规划成果要求
包括土地储备规划的前言、现状分析、规划目标、技术路线、工作方法、规划方案、储备单元方案、计划安排、实施保障措施等，形成规划文本、编制说明、规划附图、规划附表等成果。各地可结合实际对规划成果内容进行增设、调整、合并等。
8.1 规划文本
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a) 前言：简述规划编制的范围、主体、对象、期限、 目的、任务、依据等;
b) 现状分析：近年储备土地保护和利用情况、城市发展需求及土地市场变化、土地储备需求等;总结土地储备面临的形势;
c) 规划目标：简述土地储备总体战略、规划编制原则，提出规划期内的主要规划目标;
d) 土地储备潜力与需求：简述土地储备潜力分析结果，包括规模结构、来源、分布等;
e) 土地储备规模、结构、布局：简述土地储备的使用需求及土地储备要求;简述规模分解及空间布局，总体指标分解及时序安排;
f) 储备单元：简述单元划分原则及分级分类结果、开发时序建议;
g) 土地储备计划安排：简述储备土地单元的近远期开发安排， 以及与土地储备计划的衔接要求与安排;
h) 规划实施保障：简述规划实施采取的政策、技术等措施;
i) 文本附表：主要反映土地储备现状情况、土地储备潜力分析结果、规划目标要求、资金测算、储备单元等内容。
8.2 编制说明
根据需要编制，对规划编制的依据及过程进行说明：
a) 目的及意义：规划编制的可行性、必要性;
b) 编制依据、适用范围：编制依据、适用范围、成果体系、编制过程;
c) 规划前期分析：主要数据来源及采集情况、上轮规划实施成果、现状分析、形势研判;
d) 土地储备需求分析：预测规划期内各类用途的使用需求规模;
e) 土地储备需求分析：构建潜力评价体系，明确储备潜力分区分级结果，测算储备收益;
f) 规划编制：制定规划目标，明确土地储备规模结构、空间布局，划分储备单元，提出开发时序建议;
g) 规划实施保障;
h) 其他：其他需要说明的重要问题。
8.3 规划附图
包括现状图、分析图、规划图三类;
a) 现状图：记录规划工作起始状态的土地储备情况的图纸，包括在库储备土地空间分布图、在库储备土地与国土空间规划“三区三线 ”耦合情况等图纸;
b) 分析图：有助于规划目标实现的分析图纸，包括全域土地资源与国土空间规划“三区三线 ”耦合图、土地储备潜力分析评价结果图等;
c) 规划图：反映规划意图的土地储备布局图、土地储备单元划定图、土地储备单元分级成果图、土地储备单元分类成果图、土地储备时序规划图等。
制图要点：包含图题、图界、指北针、比例、规划期限、图例、图标等内容;
图纸文字：使用中文、英文和阿拉伯数字，计量单位使用国际单位规定的计量单位，代码使用规定的英文字母，年份采用公元年表示;
图纸空间参考坐标系：统一采用2000国家大地坐标系(CGCS2000)。
8.4 规划附表
包括但不限于：储备土地现状情况统计表、土地储备需求统计表、土地储备潜力分析评价指标表、土地储备潜力分布统计表、土地储备资金测算表、土地储备规划目标表、土地储备单元一览表。
8.5 其他材料
包括规划编制过程中形成的各类工作报告、土地储备资金使用表、土地储备收益测算表、部门意见及专家论证意见、其他相关材料等。
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附 录 A (资料性)
表A. 1列出了储备土地现状情况，A.2 、A.3 、A.4分别列出了土地储备需求统计、土地储备潜力分析评价指标及潜力分布统计情况，A.5列出了土地储备资金测算情况，A.6 、A.7分别列出了土地储备规划目标情况及土地储备单元一览表。
表 A.1 储备土地现状情况统计表
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表 A.2 土地储备需求统计表
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表 A.3 土地储备潜力分析评价指标表
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表 A.4 土地储备潜力分布统计表
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表 A.5 土地储备资金测算表
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表 A.6 土地储备规划目标表
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表 A.7 土地储备单元一览表
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参 考 文 献
[ 1] GB/ T 19231 土地基本术语
[2] GB/ T 21010 土地利用现状分类
[3] GB/ T 18508 城镇土地估价规程
[4] TD/ T 1059 全民所有土地资源资产核算技术规程
[5] 《中华人民共和国土地管理法》
[6] 《土地储备管理办法》(自然资规〔2025〕2 号)
[7] 《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》(自然资发〔2023〕234 号)
[8] 《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》(自然资发〔2025〕45号)
[9] 《自然资源部办公厅关于升级土地储备监测监管系统的通知》(自然资办函〔2022〕676 号)
[ 10] 《广东省自然资源厅关于进一步加强土地储备工作管理的通知》(粤自然资函〔2025〕815号)
[ 11] 广东省自然资源厅关于印发《广东省土地储备标准化建设工作指引(试行)》的通知(粤自然资权益〔2023〕2633 号)
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