ICS 91.020 CCS P 50
GDSTD
团 体 标 准
T/GDSTD 025—2026
广东省全民所有自然资源资产保护
和使用规划编制技术指南
Guidelines for state-owned natural resource assets protection and utilization planning
in Guangdong Province
2026 - 04 - 15 发布 2026 - 04 - 15 实施
广东省土地学会 发 布
T/GDSTD 025—2026
T/GDSTD 025—2026
前 言
本文件参照GB/T 20001.7—2017《标准编写规则 第7部分：指南标准》 、GB/T 1.1—2020《标准化工作导则 第1部分：标准化文件的结构和起草规则》的规定起草。
请注意本文件的某些内容可能涉及专利，本文件的发布机构不承担识别专利的责任。
本文件由广东省土地调查规划院提出。
本文件由广东省土地学会归口。
本文件起草单位：广东省土地调查规划院、广州市城市规划勘测设计研究院有限公司、中国城市建设研究院有限公司。
本文件主要起草人：周玉、胡峰、梁宇哲、李亚洲、李萍、金志扬、张婷、霍子文、陈曦、周博、曲垚、张佶、王泽宏，康佳、许璐、胡嘉佩、吴丽娟、沈娉、林静、骆媛婷
T/GDSTD 025—2026
引 言
全民所有自然资源资产是我国四大国有资产类型之一，自党的十八大以来，我国自然资源资产产权制度逐步建立，在促进自然资源节约集约利用和有效保护方面发挥了积极作用，党的二十届三中全会提出“健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，建立生态环境保护、 自然资源保护利用和资产保值增值等责任考核监督制度” ， 自然资源资产工作成为完善生态文明基础体制的重要抓手。
但目前在自然资源资产工作中也存在自然资源资产底数不清、所有者职责缺位、所有权人权益不落实等问题。为了解决这些问题，推动一切国有资源尽可能资产化、一切国有资产尽可能证券化、一切国有资金尽可能杠杆化，各个地方应当编制全民所有自然资源资产保护和使用规划(下称“ 资产规划”) ，指引一个时期内自然资源资产的事业工作。
编制资产规划是履行全民所有自然资源资产所有者职责的重要方式之一，也是委托代理机制试点的重点任务之一，更是科学引领自然资源资产价值实现路径的关键一环。同时，资产规划也是规划体系的
重要组成部分，是传导国土空间规划管控要求、落实国民社会经济和自然资源发展规划要求的重要专项规划。为规范广东省内资产规划编制工作，推动自然资源资产产权制度和管理制度体系的建立健全，特编制本指南。
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广东省全民所有自然资源资产保护
和使用规划编制技术指南
1 范围
本文件提供了对全民所有自然资源资产保护和使用规划编制的规划对象、规划定位、编制主体、编制程序、重点内容和成果要求等的工作建议。
本文件适用于广东省行政区域范围内的全民所有自然资源资产保护和使用规划编制工作。
2 规范性引用文件
本文件没有规范性引用文件。
3 术语和定义
下列术语和定义适用于本文件。
3.1
自然资源资产 natural resource assets
具有稀缺性、有用性(包括经济效益、社会效益、生态效益)，且产权清晰、客体范围可明确界定的自然资源。
3.2
全民所有自然资源资产 state-owned natural resource assets
由国家代表全体人民拥有和管理的自然资源资产。
注：本文件所述的“ 自然资源资产 ”、“资产 ”如无明确注明，均指全民所有自然资源资产。
3.3
全民所有自然资源资产所有权委托代理机制 the entrusted agency mechanism of state-owned natural resource assets ownersh ip
国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，由自然资源部委托省级、市地级政府代理行使部分自然资源资产所有者职责的制度设计。
3.4
自然资源组合供应 natural resource portfolio supp ly
在特定国土空间范围内，涉及同一使用权人需整体使用土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水等多类型自然资源资产的，可由政府有关部门开展前期工作，组合各类型资源形成资产组合标的后，整体供应给同一使用权人的行为。
4 总则
4.1 规划定位
全民所有自然资源资产保护和使用规划是对在一定时期和规划范围内的全民所有自然资源资产保护和使用做出的统筹性安排，指导资产保护与开发的目标设定、资产管护、资产配置、管理优化、实施保障等内容，为各级人民政府履行全民所有自然资源资产所有者职责、科学引领自然资源资产价值实现路径提供纲领引导。
4.2 规划编制主体
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本文件可为省、市、县(市、区)各级人民政府组织编制全民所有自然资源资产保护和使用规划提供技术支撑。规划编制工作通常由本级自然资源主管部门牵头，农业农村、林业、水利、生态环境等相关部门共同参与，具体组织方式和职责分工按地方有关规定执行。
4.3 规划对象
规划对象为本级行政管辖区全部国土空间(包括陆地国土和管辖海域)内的由自然资源清单确定的，由本级政府代理履行所有者职责的全部自然资源资产。
4.4 规划期限
规划期限一般为5年，应与国民经济和社会发展五年规划、国土空间近期规划年限衔接一致，可远景展望至10- 15年。
4.5 编制原则
4.5.1 加强管护，维护权益
加强规划管控，守牢发展底线，优化资产格局，加强自然资源保护管护制度建设，维护全民所有自然资源资产所有者权益不受侵害，保障全体人民共享自然资源资产发展成果。
4.5.2 高效配置，支撑发展
发挥市场在自然资源资产配置中的决定性作用，完善资产配置规则，创新资产价值实现方式，推动自然资源资产生态、经济、社会综合价值实现。
4.5.3 优化管理，行政赋能
加强与资产经营目标相适应的制度设计，加强交易平台和人才队伍建设，强化考核和监督机制，发挥政府在自然资源资产事业管理中的引领作用。
4.6 工作程序
资产规划编制程序包括前期准备阶段、规划方案编制阶段、评审报批阶段三个工作阶段。前期准备阶段，收集相关基础资料，开展前期基础研究。规划方案编制阶段，制定方案初步成果，开展部门意见征询工作，并结合意见反馈情况优化调整方案。评审报批阶段，编制成果应经过意见征求、咨询论证后，按照报所有者职责履行要求经报批后实施，具体按照国家有关要求执行。
5 前期准备
5.1 组织准备
制定工作方案，明确工作目标、任务分工、时间进度、经费保障等安排。开展多部门协作，以自然资源部门为主体，与林业部门、生态环境部门、海洋部门、水务部门等各个自然资源资产管理部门联动，共同研究自然资源资产工作目标与要求。组建涵盖自然资源资产保护与利用、生态环境、社会经济、法律等多领域多行业技术团队。
5.2 资料收集与整理
收集基础资料包括但不限于资产清查、自然资源调查监测、国土空间用途管制、土地储备供应、社会经济领域的政策文件、规划、数据等资料(参见附录A)。并以规划基期年自然资源资产清查成果为基础，整合土地调查、国土变更调查、各类资产调查监测结果，形成内容包括资产实物量、分布及相应的权属情况、价值量的工作底图底数。
涉密资料和数据库应按照保密要求进行收集和管理。
6 规划编制
6.1 现状分析与问题评估
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6.1.1 梳理本级自然资源清单、 自然资源资产禀赋、在库资产情况、资产配置和收益情况、 自然资源资产专项报告等基本情况，明确自然资源资产的类型、规模、布局、价值等现状特征。
6.1.2 梳理自然资源资产各项管理工作的成效及问题，包括自然资源清单编制、 自然资源资产清查、资产权利体系与配置方式、生态产品价值实现机制、资产管护与考核监督制度等全流程环节。
6.1.3 梳理总结自然资源资产保护和使用工作面临的形势，包括国家、部、省的上位政策文件和相关要求，各类资产的保护与使用发展前景，国内外形势的影响等。
6.2 确定规划目标与指标体系
6.2.1 规划目标
以自然资源资产的保值增值和永续利用为原则，落实上位资产保护和使用规划目标，衔接国民经济和社会发展五年规划、国土空间总体规划、各类自然资源专项规划，确定本级自然资源资产保护和使用在落实和维护全民所有者权益、促进自然资源资产高效配置和保值增值、资产总量保护、资产管理方式优化等方面的工作目标。
可分为近期规划目标和远景展望目标(与规划期限和远景展望年限一致)。
6.2.2 规划指标体系
建立可考核、可评价的指标体系。按照资产数量总体稳定、质量不降低、利用效率有提升的总体原则，传导上位资产规划、国土空间规划、自然资源保护与五年发展规划等上位规划的刚性约束要求，结合社会经济发展需要、资产配置利用需求，确定规划指标体系(指标体系参见附录B)。
各地可根据实际需要调整部分预期性指标。
规划指标应明确其属性：约束性或指导性;定性或定量;指标控制方式，包括区间控制、下限控制、上限控制等。
6.3 建立自然资源产权底板
6.3.1 资产清查
在国家、省关于资产清查工作要求指导下，提出深化资产实物量清查、价值量评估、所有权与使用权状况调查、管理情况分析等清查重点工作和优化清查流程、数据管理和汇交、数据更新、成果应用等管理方式的工作建议。
结合当地资源禀赋，按需提出开展重要资产类别的专项清查和成果应用的建议。
6.3.2 资产确权
结合资产清查数据成果和上级工作安排，提出优化自然资源统一确权登记和不动产登记工作的建议，确定一批近年自然资源确权登记实施重点区域，提出资产登记的范围、覆盖率、进度安排等工作要求，促进资产权益与不动产登记部门业务融合，推动自然资源确权全覆盖。
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6.3.3 落实自然资源清单
落实国家关于资产所有权委托代理机制的相关要求，以自然资源清单作为核心依据，理清各类资产管理范围界限和权责边界，提出自然资源清单标图建库的工作建议。可按照属地优先、分级匹配的原则，提出各类、各项资产的管理层级和主体的优化建议。
6.4 优化自然资源资产配置
6.4.1 资产收储
探索优化全要素、多权利类型的资产收储制度，识别需要优先开展集中连片收储、复合资产种类收储的重点地区和项目，提出重点收储项目计划和收储方式建议。
6.4.2 资产整备
面向资产整体修复、整体开发需求，结合资产收储工作，谋划资产实物整备的关键环节和整备方式，包括通过征收、置换、租赁等方式取得自然资源资产所有权或使用权进行权属整备，通过前期开发、生态修复、配套设施投入等方式进行资产质量整备，通过规划用途调整、管制条件优化、其他用途转用等方式进行资产功能整备等方式，满足资产整体配置需求，推动城乡土地整备向全空间、全类别资产综合整备拓展。
6.4.3 资产权利体系优化
严格遵循现行法律法规对各类资产权利设置的规定，落实中央和自然资源部关于健全自然资源资产产权制度体系的政策要求，探索各类资产的扩权赋能路径。
包括在不突破法定原则的前提下探索资产用益物权的创新设置，如为溶洞设置地下空间(溶洞)使用权等;结合当地重点资产开发需求创新设置各类资产经营权(债权)，如湿地(特许)经营权、沙滩经营权、水面经营权等;提出资产立体设权建议，如建设用地地上和地下分别设立使用权、海域立体分层设权等。
6.4.4 资产配置方式优化
在资产权利体系优化(见6.7. 1)基础上，因地制宜提出分类完善资产的市场化配置方式的工作建议，具体措施可包括国有企事业单位存量土地、闲置土地、闲置房产、存量基础设施，尾矿等低效资产资产利用土地二级市场和政企合作手段进行多样化盘活;草原、湿地、滨海沙滩、湖泊等资产授权经营、特许经营;国有林场、国有农场管理的国有林地、国有农用地资产探索更丰富的自主经营方式等。
6.4.5 自然资源组合配置
结合重点区域和重点项目开发需求，谋划一批跨权属、跨资源、跨层级的资产组合配置项目，推动由单一土地要素供应向多要素与单要素供应并重转变，并提出编制“资产包 ”配置方案的编制建议。“资产包 ”应按照整体增值、管用协同的原则进行整体搭配，如矿业权与对应的土地使用权打包、海岸带的沙滩与近海海域打包等，“资产包 ”配置方案应当包含的规划协同、综合收储、权利流转、收益分配等主要内容。
6.4.6 资产运营主体优化
面向资产保值增值与高效利用的目标，提出完善资产运营管理机制的工作建议，包括但不限于引入专业运营主体、不限于成立资产管理公司、作价出资(入股)、政府购买服务等形势。适时研判本级国有林场、湿地管委会等公益一类事业单位拓展资产经营性职能。
6.5 优化自然资源资产管理
6.5.1 日常管护巡查
明确重点管护的资产类别与管护区域，提出日常管护制度、岗位责任、管护人员队伍培训、管护巡查技术升级方面的工作建议，提高资产保护水平，推动及时发现和制止资产损害行为。
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6.5.2 资产损害赔偿
聚焦土地、矿产、海洋等重点资产类型，提出探索建立资产损害赔偿制度、资产权益与执法监督部门联合执法等工作建议，明确工作机制与责任主体，加强对资产损害行为的严格执法和损害追偿。
6.5.3 重点资产管护与利用
加强资产价值高、盘活潜力大的资产的管护与利用，优化重点资产运营管护模式，在不影响资产保护与供应的情况下，针对储备土地、矿山、海洋、森林等重点资产类别提出更加灵活的临时利用制度、管护措施等。
6.5.4 资产收益分配
在本级政府指导下，统筹财政、发改、自然资源等多个部门职责，按照事权、支出责任和财力相适应的原则，提出资产收益分配模式的优化建议，对于已明确收益分配方式的资产收益，应确保资产收益
应收尽收，对于地方探索实施、尚未明确收益分配方式的创新配置收益，应在收益的分配和使用中兼顾地方利益，向基层政府适当倾斜。
6.5.5 资产报告制度
落实国家、省关于全民所有自然资源资产管理情况专项报告的制度安排，提出优化本级资产报告的资料收集、分析研判、报告编写等关键技术环节的工作建议。
6.5.6 责任考核监督制度
立足于统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，提出自然资源保护利用与资产保值增值责任考核监督制度工作建议。
6.6 规划保障措施
6.6.1 组织保障
按照“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动 ”的原则，提出完善资产权益工作部门协同对接机制与共同议事机制、完善资产工作组织架构、加强公众参与治理等工作建议。
6.6.2 人才保障
提出加强自然资源资产管理专业人才队伍建设的工作建议，包括定期开展专业技能培训、建立人才激励机制、促进跨部门人才交流与合作等，提升资产管理队伍的专业素养和综合能力。
6.6.3 法规与政策体系
提出健全自然资源资产相关法规政策体系的工作建议，推动自然资源、发改、财政、生态环境、农业农村等部门的工作责任跨部门融合，提出资产保护和使用相关法规、政策、资产保护和利用技术指引等的编制建议。
6.6.4 规划实施评估与优化
探索建立资产规划实施中期评估、末期评估制度，加强对规划实施情况的动态监测，评估结果作为规划优化的重要依据。根据评估结果，及时对资产规划进行动态反馈调整，确保规划的科学性、时效性、可用性。
6.6.5 规划衔接机制
在严格遵循国土空间规划的各类管控要求基础上，提出重点资产与国土空间规划的磋商机制的工作要点，包括识别重点资产与国土空间规划“三区三线 ”管控要求、详细规划用地功能的冲突情形、建立资产权益与规划部门协同推进规划优化与资产盘活等。探索将资产价值要素纳入国土空间详细规划编制，将资产价值作为规划编制参考指标之一。
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6.7 重大任务和工程
衔接上位规划和政策，面向当地社会经济发展要求，谋划一批在夯实自然资源产权底板、优化自然资源资产管理等方面的改革任务，提出一批创新自然资源资产配置、推进自然资源资产组合配置等方面的重大工程。
6.8 规划评审与报批
6.8.1 意见征求
规划编制过程中应形成征求意见稿，征求本级发展改革、财政、生态环境、住房城乡建设、农业农村、水利、林业等相关职能部门以及下辖行政区意见，并根据反馈进行修改完善。
6.8.2 专家论证
规划编制终期应当组织自然资源、经济、法律、生态环境等领域的专家对规划成果进行咨询论证，审查规划科学性与可行性，形成专家评审意见。
6.8.3 公众参与
规划报批前，应当通过政府网站等方式公示规划草案，征求社会公众意见。
6.8.4 规划报批与印发实施
规划成果根据意见征求、专家论证及公众参与情况修改完善后，形成规划报批稿，按程序报送本级人民政府审议。经本级人民政府批准后， 由自然资源主管部门会同相关部门印发实施。
7 成果体系
7.1 成果构成
全民所有自然资源资产保护和利用规划成果包括规划文本、规划图件、专题研究报告等成果。
7.2 规划文本
规划文本应当目标明确、内容充分、重点突出、任务具体、措施可行，它既是规划决策结果的表达，也是规划实施的依据。规划文本包括但不限于以下内容：前言，工作成效，面临的形势和问题，规划目标指标包括指导思想、基本原则、规划期限与主要目标，资产清查与确权、资产管护、资产所有者主体、资产收储与整备、资产权力体系与配置优化、生态产品价值实现、资产收益分配、资产运营管理、规划磋商机制、资产考核监督机制、规划保障措施等等资产工作指引等。(参见附录C)
7.3 规划图件
规划图件包括但不限于：资产分布现状图、资产价值分布图、资产整备引导示意图、资产配置引导示意图、资产分布与国土空间规划“三区三线 ”关系图等。(按照附录D执行)
7.4 专题研究报告
各地可根据自身资产禀赋和工作要求，开展自然资源清单优化、资产所有权实现、资产配置方式、生态产品价值实现、体制机制改革等方面的专题研究，并形成专题研究报告。
7.5 数据库
规划过程中形成的底图底数、自然资源确权登记实施重点区域、资产组合配置项目边界、重大工程边界和其他地理信息数据，应当汇总形成地理信息数据库，并上传至当地规划管理信息系统，便于规划实施与后期考核。
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附 录 A
(资料性)
基础资料收集清单
基础资料收集清单包括但不限于规划范围内以下资料：
——各类资产保护与利用相关法律、地方性法规
——各类资产保护与利用相关政策文件
——全民所有自然资源资产清查成果(含全面清查和专项清查成果) ——全民所有自然资源资产专项报告
——第三次全国国土调查成果
——国土变更调查成果
——国土空间总体规划及“三区三线 ”划定成果
——国土空间详细规划成果
——国民经济与社会发展规划
——土地储备计划、土地供应计划
——森林、海洋、湿地、草原、水域等各类资产调查监测成果——国民社会经济相关统计数据
——土地地质灾害、土壤污染情况评估等生态环境状况资料
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附 录 B (资料性)
规划指标体系
规划指标体系可参照表B. 1确定。各地方在规划编制过程中可以按需添加和减少规划指标。
表 B.1 全民所有自然资源资产保护和使用规划指标表
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附 录 C (资料性)
规划文本框架
C.1 前言
简述规划编制的范围、主体、对象、 目的、重要性、依据等。
C.2 总则
明确规划范围、规划对象、规划期限、规划依据等。
C.3 现状分析
C.3.1 底图底数方面
明确规划范围内各类资产总量、分布、价值量。
C.3.2 工作成效与存在问题方面
分析本级自然资源资产各项重要工作中取得的成效和存在的问题，包括但不限于：
a) 资产清查确权工作。
b) 资产所有权委托代理机制工作。
c) 资产日常管护和临时利用工作。
d) 资产供应配置工作。
e) 生态产品价值实现工作。
f) 考核监督与统计报告工作。
C.4 规划目标指标
C.4.1 规划目标
围绕落实和维护全民所有者权益、促进自然资源资产高效配置和保值增值、资产总量保护、资产管理方式优化等方面工作，提出近期规划目标和远景展望目标。
C.4.2 规划指标
建立规划指标体系，规划指标应明确其属性：约束性或指导性;定性或定量;指标控制方式，包括区间控制、下限控制、上限控制等。
C.5 规划主要内容
围绕自然资源资产权益全链条工作提出工作建议，可结合实际工作进一步划分章节。
C.5.1 建立自然资源产权底板方面
包括但不限于：
a) 完善资产清查与确权登记体系。
b) 落实自然资源清单。
C.5.2 优化自然资源资产配置方面
包括但不限于：
a) 健全资产收储整备职能。
b) 推动资产扩权赋能。
c) 优化资产配置方式。
d) 优化资产运营主体。
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C.5.3 优化自然资源资产管理方面
包括但不限于：
a) 加强资产日常巡查管理。
b) 加强重点资产临时利用。
c) 完善资产增值收益分配制度。
d) 建立多部门协同工作制度。
e) 完善监督考核和统计报告制度。 C.6 规划保障措施
包括但不限于：
a) 强化组织保障。
b) 强化人才保障。
c) 健全法规与政策体系。
d) 开展规划实施评估。
e) 开展常态化监督检查。
f) 推动资产规划与国土空间规划衔接。 C.7 附录
a) 重大任务清单
b) 重大工程清单
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附 录 D (资料性)规划图件
全民所有自然资源资产保护和使用规划应绘制但不限于以下图件，为清晰表达规划意图，规划编制主体可根据实际和制图要求适当增删。
——XX 市/县/区全民所有自然资源资产分布图
——XX 市/县/区全民所有土地资源资产分布图
——XX 市/县/区全民所有矿产资源资产分布图
——XX 市/县/区全民所有草原资源资产分布图
——XX 市/县/区全民所有湿地资源资产分布图
——XX 市/县/区全民所有海洋资源资产分布图
——XX 市/县/区全民所有水资源资产分布图
——XX 市/县/区全民所有特色资源资产(滨海沙滩、溶洞等)分布图
——XX 市/县/区全民所有土地资源资产价值分布图
——XX 市/县/区全民所有矿产资源资产价值分布图
——XX 市/县/区全民所有草原资源资产价值分布图
——XX 市/县/区全民所有湿地资源资产价值分布图
——XX 市/县/区全民所有海洋资源资产价值分布图
——XX 市/县/区全民所有水资源资产价值分布图
——XX 市/县/区全民所有特色资源资产(滨海沙滩、溶洞等)价值分布图
——XX 市/县/区全民所有自然资源资产整备指引图
——XX 市/县/区全民所有自然资源资产整备重点项目分布图
——XX 市/县/区全民所有自然资源资产配置指引图
——XX 市/县/区全民所有自然资源资产配置重点项目分布图
——XX 市/县/区全民所有自然资源资产与国土空间规划“三区三线 ”关系图
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参 考 文 献
[ 1] 《中华人民共和国土地管理法》
[2] 《中华人民共和国矿产资源法》
[3] 《中华人民共和国森林法》
[4] 《中华人民共和国海域使用管理法》
[5] 《中华人民共和国湿地保护法》
[6] 《中华人民共和国水法》
[7] 关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见(中办发〔2019〕25 号)
[8] 自然资源部关于全面开展全民所有自然资源资产清查工作的通知(自然资发〔2024〕127 号)
[9] 中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定(2024 年 7 月 18 日中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过)
[ 10] 中共中央 国务院 关于全面推进美丽中国建设的意见(2023年 12 月 27 日)
[ 11] 全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案(2022 年 3 月)
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