ICS 91.020 CCS P 50
GDSTD
团 体 标 准
T/GDSTD 023—2026
广东省自然资源资产配置方案编制指南
Guidelines for the preparation of natural resource asset allocation plans in
Guangdong Province
2026 - 04 - 15 发布 2026 - 04 - 15 实施
广东省土地学会 发 布
T/GDSTD 023—2026
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前 言
本文件按照GB/T 1.1—2020《标准化工作导则 第1部分：标准化文件的结构和起草规则》的规定起草。
请注意本文件的某些内容可能涉及专利，本文件的发布机构不承担识别专利的责任。
本文件由广东省土地调查规划院提出。
本文件由广东省土地学会归口。
本文件起草单位：广东省土地调查规划院、广州市城市规划勘测设计研究院有限公司、广州城市建设咨询有限公司
本文件主要起草人：周玉、胡嘉佩、梁宇哲、骆媛婷、张婷、詹晓洁、刘翠霞、霍子文、李萍、汤圆、姚江春、薛燕府、吴丽娟、张诗睿、黄暄雯、张馨元、梁颖瑶、林晓华、罗倩
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广东省自然资源资产配置方案编制指南
1 范围
本标准提供了自然资源资产配置方案的功能定位、编制原则、编制主体与程序、编制内容、成果要求等内容的编制指导，适用于广东省行政区域范围内的自然资源资产配置方案编制。
2 规范性引用文件
下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的条款。其中，注日期的引用文件，仅该日期对应的版本适用于本文件;不注日期的引用文件，其最新版本(包括所有的修改单)适用于本文件。
GB/T 18507 城镇土地分等定级规程
GB/T 18508 城镇土地估价规程
GB/T 33453-2016 基础地理信息数据库建设规范
TD/T 1061-2021 自然资源价格评估通则
3 术语和定义
下列术语和定义适用于本文件。
3.1
自然资源资产配置方案 natural resource asset allocation p lan
以指导自然资源资产资产增值、高效配置为导向，统筹谋划自然资源资产储备、配置、价值实现、收益管理等内容， 以支持推动自然资源资产组合供应及自然资源资产盘活等工作需求的规划方案。
3.2
自然资源资产组合供应 natural resource asset portfolio supply
在特定的国土空间范围内，由全民所有自然资源资产所有者职责履行主体将单一或多门类的自然资源资产或多项权利权能以资产组合包的形式，通过竞争性出让等有偿使用方式，一次性供应给同一使用权人的活动。
3.3
权属整备 property rights consolidation
通过征收、储备、置换、租赁等方式取得自然资源资产使用权利，以形成权属清晰、使用年期满足使用需求的自然资源资产的措施。
3.4
功能整备 functional readiness
结合自然资源资产配置方案所需，开展用地用海功能调整、用地用海用林报批等，以实现自然资源资产功能、用途转变，满足资产配置使用需求的措施。
3.5
质量整备 quality enhancement
通过开发条件整备(如土地通平、配套设施建设)、附着物改造、生态修复等方式实现资产质量提升的措施。
3.6
特定地域 specific geographic area
为实现自然资源资产配置效率最优化和效益最大化目的，统筹组合关联性较强和整体使用效益突出的自然资源资产而特意划定的地域空间，一般包含活动相关联的所有生态要素和辅助开发要素。
4 总则
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4.1 功能定位
自然资源资产配置方案在衔接国土空间规划用途管制的基础上，通过对自然资源资产收储整备、权能设置、配置引导、收益分配等作出统筹谋划与合理安排，有效发挥资产组合增值效益，为地方政府制定自然资源使用条件、制定资产供应方案、开展自然资源资产配置提供参考。
4.2 编制原则
4.2.1 生态优先，绿色发展
以“ 山水林田湖草生命共同体 ”理念为指导， 以生态产品价值实现为落脚点，在生态环境不破坏、管制底线要求不突破的底线下，提高生态供给能力，促进生态价值转化，推进生态产业化，促进自然资源资产高水平保护、高质量开发。
4.2.2 政府主导，市场运作
坚持有为政府和有效市场协同发力，在资产配置方案编制过程需充分发挥政府在资源整合、规则创新、政策引导、监督管理等方面的作用，也需要激发市场在自然资源资产配置中的决定性作用。
4.2.3 价值最优，维护权益
兼顾效率与公平，在确保不损害生态、公众利益的情境下，高水平利用自然资源，实现生态、经济、社会效益相统一，考虑自然资源资产价值最优解，创新生态产品价值实现形式，推动扩大自然资源资产有偿使用范围，保障资产所有者权益。
4.3 对象范围
自然资源资产配置方案编制对象为具有稀缺性、有用性(包括经济效益、社会效益、生态效益)、权属明晰的自然资源及相关权益(核心载体)，涵盖可利用的资产附着物、定着物，以及历史文化资源、国家地理标志等无形资产，可包含一个或多个自然资源资产组合供应项目。
4.4 规划期限
自然资源资产配置方案可结合国民经济和社会发展规划周期、地方实际和项目实施需要，综合确定期限，一般为3-5年。
4.5 编制主体
自然资源资产配置方案由市、县(市、区)人民政府组织编制，自然资源主管部门会同同级行政主管部门负责具体编制。编制范围涉及跨行政管理边界的，可由上级人民政府组织编制或统筹;涉及不同层级政府的，可委托某级政府一同编制;涉及集体自然资源资产的，经村集体同意，可委托相应层级政府一同编制。
4.6 工作程序
自然资源资产配置方案编制程序包括前期准备、方案编制、评审报批三个阶段。前期准备阶段，收集相关基础资料，开展前期基础研究。方案编制阶段，按照编制内容要求制定方案初步成果。评审报批阶段，编制成果经过意见征求、咨询论证后，报有权限的主体批准后实施，具体按照国家、省有关要求执行。
5 前期准备
5.1 资料收集
充分收集能反映当地城市规划需求要求、经济社会发展水平、自然资源市场情况、自然资源资产相关法律法规与政策文件、地籍权属情况、历史文化遗产及其它能充分支撑规划开展的文字报告、图件、数据库和表册资料等。重点包括：
a) 自然资源资产相关法律法规与政策文件。包括国家、省、市涉及自然资源保护、开发利用、
有偿使用、生态补偿、产权制度改革等方面的法律法规，以及通知、意见、实施方案等。
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b) 相关规划情况。包括国土空间总体规划、国民经济和社会发展规划、 自然资源保护与使用规划、产业规划、详细规划、历史保护规划等规划成果。
c) 相关现状基础信息及补充调查。包括年度全民所有自然资源资产清查成果、权籍调查、地籍调查、国土调查数据、卫星图等。充分利用自然资源资产清查成果，结合部门管理数据开展必要的补充调查，全面掌握特定地域自然资源资产现状。
d) 相关自然资源市场情况。包括各类自然资源资产价格体系、相应市场成交情况、资产供应模式与条件等。
e) 其它资料。 自然资源调查评价、勘查开采、生态保护修复等行业技术标准、规程和规范性文件、相关优惠政策、历史文化遗产、地质灾害情况等。
5.2 编制底图底数
充分利用国土调查、资产清查成果、国土空间规划等成果，梳理各类自然资源资产开发利用现状、权属分布情况、规划控制线、控制指标、空间布局要求、权属分布情况，形成包含自然资源资产实物量、权属状况、管制要求的工作底图。
5.3 潜力评估
5.3.1 结合现状及规划分析，开展综合潜力评估。包括生态开发潜力、资产使用潜力及经营开发潜力三类，明确资产整体配置的优势与劣质。
5.3.2 评估生态开发潜力。包括开展特定地域区域承载力、生态保护重要性评价。区域承载潜力评价包括资源承载力(土地、矿产、水等)及区域设施承载力，生态保护重要性评价包括生态系统服务功能重要性评价与生态敏感性评价，针对相应生态风险做出专项评估并提出应对措施，保障生态开发可行。
5.3.3 评估资产使用潜力。衔接国土空间规划及权属主体意愿，明确可修复更新、直接使用、用途转变的资源资产潜力，初步评估其经济可行性。
5.3.4 明确资产经营潜力。梳理国土空间用途管制要求、片区发展定位、市场使用需求，结合资源细分、保护等级、禀赋条件等，评估各类自然资源资产可行的生态产业开发方向、经营开发活动潜力，以及对应经营活动适宜性区域。
5.4 选取组合资产
5.4.1 初步选取。结合资产潜力评估和市场需求分析，充分发挥市场和政府的双重调控作用，响应社会资本在产业布局、业态创新与消费市场拓展中的具体需求，精准筛选与市场需求高度匹配的经营性资产，构建出具备明确市场前景与盈利能力的资产配置组合。
5.4.2 范围划定。充分考虑规划功能完整性及资产组合价值增值机制，在尊重行政管理边界、规划管理边界、自然地理边界、路网设施边界、权属范围边界及大众认知边界的基础上，按照化零为整、以丰补歉、价值加成、时序统筹的原则选取规模适宜、功能协同的资产进行组合，划定自然资源资产组合供应项目范围。
6 方案编制
6.1 基本情况
6.1.1 前言。简要概述编制本方案的背景、依据、意义等，说明规划范围划定情况，明确自然资源资产的数量、区位、项目范围、四至及面积、组合供应模式。
6.1.2 规划主要依据。简要说明上层次规划和相关规划，所依据的现行法律法规、遵循的主要政策等。
6.2 现状分析
6.2.1 现状情况
梳理片区发展现状情况，包括四至情况、地理区位、周边自然条件、产业发展、土地利用、人口经济发展、市场需求等情况。
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梳理现状自然资源配置方案范围的开发利用现状、开发建设经营情况。分析不同类型自然资源资产的实物量和价值量，包括规模结构、空间分布、使用强度、产业类型、资产运营情况、权属情况。分类统计自然资源资产及其附着物、定着物情况，明确区域内重点生态、历史文化保护资源情况等。
现状自然资源资产实物量摸查表参见表A. 1。
6.2.2 梳理规划与管制要求
详述规划范围内拟配置自然资源资产与国土空间总体规划、各类自然资源保护和使用规划、详细规划、产业发展规划等规划关系，结合各类资产管制政策要求，明确自然资源资产引导发展的方向内容，以及规划管制分区、用途管制要求和限制条件。
6.2.3 适宜性评价
根据现状建设、资源禀赋、规划管制要求等因素，对规划范围内进行资产组合供应与开发建设的适宜性进行综合性评价，明确适宜建设范围以及相关防护措施等。
6.3 资产配置
6.3.1 功能业态策划
结合上位规划定位、区域发展战略分析等，明确自然资源资产所在片区的产业发展方向与功能布局思路。统筹考虑政府意图、市场意向及自身优势，提出拟配置自然资源资产的项目定位，开展功能业态策划。
6.3.2 资产布局与规划指标
基于功能定位、管制情况、潜力评估等，合理划分不同功能区域，制定各类自然资源资产、经营性设施的空间布局方案，提出资产使用主导用途、开发规模等指标要求。
涉及建设用地的，根据需要提出用地性质、容量强度、建筑密度、绿地率、建筑退距等控制指标，通过与现行详细规划比较，提出详细规划优化调整建议。涉及地上定着物、附着物的，明确开发强度、建设指引等要求。
配置方案规划指标表参见表A.2。
6.3.3 配置指引
结合项目功能业态策划及资产布局方案，开展各类自然资源资产的权能设计，明确权能配置方式、配置年限、配置条件、配置时序等要求。
a) 权能设计。赋予各类自然资源法律法规和政策文件允许的权能类型，同时也可结合资产配置需要和开发利用方式，设立沙滩经营权、水域经营权等新型权能。
b) 配置方式。根据自然资源资产类型、权属等明确配置方式，一般包括出让、租赁、承包经营、作价出资(入股)、特许经营等。
c) 配置年限。根据国家法律法规，合理提出各项权能的配置年限，涉及自然资源资产组合供应项目内不同类型资源配置年限不一致的，明确期限届满时续期条件或收回权利的规定。
d) 配置条件。明确自然资源资产使用的正负面清单，根据实际提出自然资源资产生态保护管护措施、开发运营要求等。
e) 配置时序。结合场地基础条件、资产整备时序、资金平衡需要等，提出自然资源资产分期供应建议。
配置方案权能设置表参见表A.3。
6.4 资产整备
结合资产配置需求，划定资产整备范围，说明自然资源资产权属、功能、质量整备情况。其中，权属整备明确各类自然资源资产所有权、使用权或经营权的取得范围、规模、方式、年限等内容;功能整备明确资产功能用途转换、规划用地用海地类调整，以及上盖附着物、定着物的保留、更新改造及功能调整情况等;质量整备明确拟投入的道路、供水、供电、供气、排水、通讯等通平项目，以及生态修复项目、配套设施建设项目等规划布局情况。
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综合考虑收储整备难度、成本收益平衡需求、区域整体建设时序等因素，阐明规划期内整备项目的具体时序安排。
6.5 效益分析
结合资产配置方式与整备情况，开展资产配置成本核算与收入测算，估算预期收益，结合风险预估评估经济可行性，提出资产收益分配建议。
a) 成本核算。主要包括权属整备成本、功能整备成本、质量整备成本及其他费用等。其中，权属整备成本包括征收、补偿、安置费用、置换补偿等取得价款;功能整备成本包括指标购买、规划调整等费用;质量整备成本包括通平费、配套建设费等前期开发费用及建设费用;其它费用包括咨询费、生态管护费用等。
b) 收入测算。按照 GB/T 18507、GB/T 18508、TD/T 1061-2021 等要求，评估资产配置整体收入，主要包括一次性配置收入、年度经营收入及其他收入等。
c) 预期收益。结合成本核算与收入测算结果，计算资产供应净收益，预估未来市场风险，开展不同收入、成本情形下的经济敏感性测算，评估资金投入回正周期区间。
资产收益测算表参见表A.4。
6.6 收益分配
提出资产配置的收益分配建议，包括基础收益及超额收益分成比例。收益分配主体区分国有(包括中央、省、市、县等多级政府部门)、集体、社会参与者三类。法定权能按照相关法律法规要求明确收益分配比例，新型权能按照“谁出资谁收益 ”原则，收益分配向资产管护、前期开发、监督管理实际执行主体倾斜。
6.7 供应指导
明确主管部门意见征询、详细规划编制调整、资产整备实施与资金筹措等工作时序安排及预期完成时间，作为项目推进时序参考。
其中，资产整备实施计划需衔接土地储备计划、土地征收成片开发方案等现行自然资源资产储备计划，做好各项自然资源资产使用报批(用地、用海、用林、用矿等)、相关指标报批等流程手续计划安排，保障达到资产供应要求。资金筹措计划需说明资产配置方案实施前期资金来源、规模、结构情况，包括财政资金、专项债、生态补充资金、社会筹资、社会投资等。
6.8 实施保障
6.8.1 工作机制。提出工作组织架构建议，明确各级政府和相关部门在资产配置实施中负责的具体职责任务，提出多方协同统筹工作机制建议。
6.8.2 政策建议。提出保障项目实施推进的相关政策与机制建议，包括权能设计、规划协同、生态补偿、资金安排等方面。
6.8.3 动态调整。如因重大项目实施、政策调整或市场需求变化等原因需要调整方案的，以落实所有者权益、促进自然资源资产保值增值为目标，对资产配置方案进行动态优化调整，并按原程序报批。
6.8.4 监督评估。利用卫星遥感、无人机、物联网等技术，定期开展资产保护与利用跟踪评估，重点评价分析资产配置条件中相关管控指标与要求的落实情况，对于涉及过量开采、违规使用、非法转让自然资源资产等行为的，按照法律法规及合同要求采取处置措施。
7 评审报批
7.1 意见征求
配置方案初步成果形成后，充分征求相关职能部门、相关权利人，以及有关经营主体和社会公众的意见建议。涉及农村集体所有的自然资源资产，要充分征求农村集体意见建议。
7.2 咨询论证
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方案成果广泛吸纳相关意见后，组织专家对方案成果进行科学论证，综合各方面意见修改完善成果。
7.3 审查报批
综合各方意见修改完善后，报所有者职责履行主体审批。涉及集体的，方案报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议同意。涉及详细规划及其他法定规划变更的，按照各地详细规划管理规定及其他法定规划的有关程序要求办理。
8 成果形式
资产配置方案成果包含规划文本、规划图表、规划附件和矢量数据库等。
8.1 规划文本
文本内容主要包括：资产现状条件及规划要求、功能定位、空间布局与控制指标、资产配置、资产整备、成本收益测算、收益分配及实施保障建议等内容。
8.2 规划图表
图纸包括但不限于：规划范围图(含区位图)、资产现状分布图、适宜性评价分析图、功能业态策划图、资产空间分布图、资产配置方案图、资产整备方案图。如有需要可编制详细规划调整建议示意图。
表格包括但不限于：现状自然资源资产实物量摸查情况一览表、配置方案规划指标表、配置方案权能配置条件表、资产成本收益测算表。
资产配置方案图与配置方案权能配置条件表共同组成资产配置导则，作为编制资产供应方案、出具资产配置规划利用条件的参考依据。
8.3 规划附件
规划附件主要包括：相关基础数据调查报告、意见征求意见等。
8.4 矢量数据库
按照GB/T 33453-2016要求，建立资产配置方案矢量数据库，一般包含实物量图层、价值量图层、适宜性评价图层、潜力评估图层、配置范围图层等。电子数据与纸质成果一致。
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附 录 A (资料性)
表 A.1 现状自然资源资产实物量摸查情况一览表
表 A.2 配置方案规划指标表
表 A.3 配置方案权能配置条件表
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表 A.4 资产成本收益测算表
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参 考 文 献
[ 1] 《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(中办发〔2019〕25 号)
[2] 《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》(2021年 4 月)
[3] 《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》(国办发〔2021〕 51 号)
[4] 《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》(2022 年 3 月)
[5] 《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》(自然资发〔2023〕89 号)
[6] 《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》(自然资发〔2023〕171 号)
[7] 《关于保护和永续利用自然资源扎实推进美丽中国建设的实施意见》(自然资发〔2024〕 150 号)
[8] 《关于高水平保护高效率利用自然资源推动生态产品价值实现的意见》(自然资发〔2024〕 281 号)
[9] 《自然资源资产价格整体评估技术指引(试行)》(自然资办发〔2024〕46 号)
[ 10] 《自然资源资产配置方案编制指引》(征求意见稿)(2024 年 12 月)
[ 11] 《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》(2023 年 11 月)
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